06 juin
2011

Le Parlementarisme rationalisé, une vraie fausse bonne idée…

http://www.flickr.com/photos/pumbaa/331409099/

On entend souvent dire que le régime de la Ve République pose problème en ce sens que le Parlement ne peut jamais remettre en cause le gouvernement. Les conditions de la responsabilité ministérielle seraient en effet trop difficiles à mettre en œuvre. Or tous les manuels de droit vous le diront, le principe du régime parlementaire implique l’existence de moyens d’actions réciproques entre les pouvoirs, et ce afin de dépasser les possibles crises entre organes de l’Etat. Cette idée se traduit en pratique par des mécanismes de responsabilité entre les organes législatif et exécutif, à savoir, en France, le droit de dissolution de l’Assemblée Nationale entre les mains du Président de la République et la responsabilité politique des ministres devant cette même assemblée.

Dans un système de séparation des pouvoirs, ces mécanismes n’ont en théorie pas été conçus comme des moyens de domination d’un pouvoir sur l’autre, utilisables au quotidien et en situation normale. Au contraire, ils sont normalement vus comme des outils exceptionnels de résolution de crises, à savoir par exemple une situation de blocage institutionnel entre les pouvoirs exécutif et législatif ou la sanction d’une dérive de l’un des pouvoirs (abus, détournement…).

Mais, malheureusement, la pratique n’a jamais suivie la théorie, et les IIIe et IVe Républiques furent la preuve d’une autre utilisation de ces mécanismes : la domination d’un organe sur l’autre. A cette époque, la responsabilité ministérielle n’était que le pale reflet de l’instabilité parlementaire et les ministres valsaient au gré des changements d’alliances pour la majorité au Parlement. Ce mécanisme était d’autant plus utilisé que depuis Jules Grévy, plus aucun Président de la République n’avait voulu utiliser son droit de dissolution de l’Assemblée Nationale. La disparition de ce mécanisme réciproque avait conduit le régime vers le parlementarisme ou régime d’Assemblée.

Une première conclusion s’impose alors : en cas d’absence de majorité stable au Parlement et en présence d’un régime d’Assemblée, le mécanisme de responsabilité ministérielle est utilisé comme un outil « quotidien » de direction, voire n’est que le simple reflet des dissensions parlementaires.

A cela, différentes solutions étaient possibles :

  • Rétablir un droit de dissolution : la disparition de facto de la dissolution sous la Troisième République était le fruit de la considération d’une certaine supériorité du pouvoir législatif, et donc du Parlement en tant que représentant direct de la volonté populaire. Le Président considérait donc ne pouvoir le remettre en cause. Cette hiérarchie plus ou moins assumée des pouvoirs ne pouvaient aller avec l’idée d’une séparation des pouvoirs pourtant prônée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Rétablir le droit de dissolution, entre les mains du Président de la République, permettrait en théorie de contrebalancer la responsabilité ministérielle en renvoyant au peuple le jugement du conflit opposant les deux pouvoirs. On reviendrait alors à un régime parlementaire traditionnel.
  • Rendre plus difficiles l’utilisation de tels mécanismes de responsabilité :
    • soit en établissant une majorité renforcée : utilisée sous la IVe République, cet outil de rationalisation technique est censé rendre plus difficile le renversement du gouvernement en conditionnant sa démission à une majorité qualifiée ou absolue des votes à l’Assemblée nationale. Le seul problème est que tout gouvernement qui se retrouve mis en défaut à une majorité simple a tendance à démissionner quand même, constatant qu’il n’a plus la majorité à l’Assemblée (même si une majorité renforcée est constitutionnellement nécessaire pour l’obliger à démissionner),
    • soit en conditionnant, par exemple, l’utilisation de la responsabilité ministérielle à un accord sur le futur gouvernement : autre outil de rationalisation technique, c’est la technique utilisée en Allemagne pour gérer les crises (appelée motion de censure constructive, également présente en Espagne et en Belgique). Elle permet de coupler absence de majorité stable au Parlement et stabilité importante de l’exécutif. En effet, s’il est facile d’être contre le précédent gouvernement, il est souvent plus difficile de se mettre d’accord sur le futur. Le risque est en revanche de se retrouver face à un gouvernement disposant d’un soutien faible au Parlement,
  • Favoriser l’apparition d’une majorité stable à l’Assemblée Nationale : c’est une technique dite de rationalisation politique du pouvoir. En jouant sur les modes de scrutin pour les élections législatives, il est possible d’orienter les résultats vers l’apparition d’une majorité stable à l’Assemblée Nationale, stable car issue d’un seul parti politique ou d’une coalition à forte unité. Le scrutin majoritaire (à un ou deux tours) est celui qui retranscrit le mieux cette volonté. Ce fut l’une des techniques utilisées à la création de la Ve République pour renforcer la stabilité du régime. Si on couple cette technique à un retour du droit de dissolution, le régime qui découle de ces changements a tendance à favoriser un exécutif fort.

La Ve République, de par la volonté de ses créateurs de renforcer de manière considérable l’exécutif, a rationalisé le parlementarisme de telle manière que les mécanismes de responsabilité n’ont presque aucune vocation à être maintenus dans leur forme actuelle :

  • rationalisation politique : introduction du scrutin majoritaire à deux tours aux élections législatives,
  • rationalisation technique : suppression des conditions au droit de dissolution de l’Assemblée Nationale, prise en compte des seuls votes en défaveur du gouvernement lors d’une motion de censure,
  • mais aussi :
    • création du domaine réglementaire,
    • élection du Président de la République au suffrage universel direct,
    • mainmise de l’exécutif sur la procédure législative,
    • pouvoirs propres du Président de la République…

Tous ces éléments ont favorisé une bipolarisation de la vie politique autour de partis politiques fortement hiérarchisés car orientés en priorité vers les élections présidentielles (nécessité dans ce cadre d’un chef « charismatique »). Cette hiérarchisation partisane introduit un phénomène de discipline parlementaire au sein des assemblées, et ainsi, couplée à une initiative législative quasi exclusivement gouvernementale, une qualification possible de « chambre d’enregistrement » pour le pouvoir législatif. On constate alors une disparition de facto de la responsabilité ministérielle, ce qui est logique puisque que toute crise politique a pratiquement été rendue impossible. Le Président de la République, chef de l’Etat et chef du parti majoritaire (sauf en cas de cohabitation, mais la situation risque de ne plus se représenter depuis le début des années 2000), conserve quant à lui le droit de dissolution comme arme de dissuasion contre des députés qui se verraient trop indépendants (même s’il est peu probable que l’occasion se présente en période normale). Au final, à l’opposé du régime d’assemblée, dérive du régime parlementaire au profit de l’Assemblée Nationale, la France a évolué vers un régime présidentialiste, dérive de ce régime parlementaire au profit du Président de la République.

Comme dans le premier cas, le régime présidentialiste ne présente plus les conditions traditionnelles de la séparation dite souple des pouvoirs (mécanismes d’action réciproque) et a ainsi tendance à favoriser une hiérarchisation des pouvoirs au profit du Président de la République. D’une fonction d’arbitre, il devient alors capitaine (certains ont pu parler d’un monarque républicain).

Au final, les mécanismes de responsabilité ne sont aujourd’hui plus que des outils aux mains de l’opposition pour faire valoir une opinion qui sinon ne serait pas entendue. C’est une bien maigre consolation face à l’absence de pluralisme institutionnel.

En conclusion, il nous semble erroné de dire que la Ve République ne permet pas la mise en jeu de la responsabilité ministérielle. Il serait plus juste de constater que ce régime a été conçu de telle manière qu’il ne peut pratiquement plus exister de crise entre les organes législatif et exécutif, ou au sein du législatif (comme sous les IIIe et IVe Républiques), et donc de responsabilité politique (mécanisme de résolution d’une crise). La voie la plus simple pour rationaliser le régime (le rendre stable et efficace) passait en effet par une hiérarchisation de fait des pouvoirs, non pas au profit d’une assemblée par définition plurale, mais au profit d’un pouvoir exécutif dirigé par un seul homme (ce qui rend factuellement caduque toute séparation des pouvoirs, et ainsi, au sens de l’article 16 de la DDHC, tend à remettre en cause le principe démocratique). En ce sens, le présidentialisme est une réponse simple à un problème complexe, et à ce titre considéré comme problématique. Vouloir y répondre d’une autre manière, sans compromettre une certaine efficacité et stabilité du régime (nécessaire à son bon fonctionnement), ne peut passer que par l’acceptation de l’idée qu’à une question complexe ne peut être trouvée qu’une réponse complexe (au sens des théories de la complexité développée notamment et principalement par E. Morin). Et le plus intéressant dans tout cela est que cette réponse reste encore à construire.

 

Le Parlementarisme rationalisé, une vraie fausse bonne idée…

 

On entend souvent que la

Tous les manuels de droit vous le diront, le principe du régime parlementaire implique l’existence de moyens d’actions réciproques entre les pouvoirs, et ce afin de dépasser les possibles crises entre organes de l’Etat. Cette idée se traduit en pratique par des mécanismes de responsabilité entre les organes législatif et exécutif, à savoir, en France, le droit de dissolution de l’Assemblée Nationale entre les mains du Président de la République et la responsabilité des ministres devant cette même assemblée.

Dans un système de séparation des pouvoirs, ces mécanismes n’ont en théorie pas été conçus comme des moyens de domination d’un pouvoir sur l’autre, utilisables au quotidien et en situation normale. Au contraire, ils sont normalement vus comme des outils exceptionnels de résolution de crises, à savoir par exemple une situation de blocage institutionnel entre les pouvoirs exécutif et législatif ou la sanction d’une dérive de l’un des pouvoirs (abus, détournement…).

Mais, malheureusement, la pratique n’a jamais suivie la théorie, et les IIIe et IVe Républiques furent la preuve d’une autre utilisation de ces mécanismes : la domination d’un organe sur l’autre. A cette époque, la responsabilité ministérielle n’était que le pale reflet de l’instabilité parlementaire et les ministres valsaient au gré des changements d’alliances pour la majorité au Parlement. Ce mécanisme était d’autant plus utilisé que depuis Jules Grévy, plus aucun Président de la République n’avait voulu utiliser son droit de dissolution de l’Assemblée Nationale. La disparition de ce mécanisme réciproque avait conduit le régime vers le parlementarisme ou régime d’Assemblée.

Une première conclusion s’impose alors : en cas d’absence de majorité stable au Parlement et en présence d’un régime d’Assemblée, le mécanisme de responsabilité ministérielle est utilisé comme un outil « quotidien » de direction, voire n’est que le simple reflet des dissensions parlementaires.

A cela, différentes solutions étaient possibles :

  • Rétablir un droit de dissolution : la disparition de facto de la dissolution sous la Troisième République était le fruit de la considération d’une certaine supériorité du pouvoir législatif, et donc du Parlement en tant que représentant direct de la volonté populaire. Le Président considérait donc ne pouvoir le remettre en cause. Cette hiérarchie plus ou moins assumée des pouvoirs ne pouvaient aller avec l’idée d’une séparation des pouvoirs pourtant prônée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Rétablir le droit de dissolution, entre les mains du Président de la République, permettrait en théorie de contrebalancer la responsabilité ministérielle en renvoyant au peuple le jugement du conflit opposant les deux pouvoirs. On reviendrait alors à un régime parlementaire traditionnel.

  • rendre plus difficiles l’utilisation de tels mécanismes de responsabilité :

    • soit en établissant une majorité renforcée : utilisée sous la IVe République, cet outil de rationalisation technique est censé rendre plus difficile le renversement du gouvernement en conditionnant sa démission à une majorité qualifiée ou absolue des votes à l’Assemblée nationale. Le seul problème est que tout gouvernement qui se retrouve mis en défaut à une majorité simple a tendance à démissionner quand même, constatant qu’il n’a plus la majorité à l’Assemblée (même si une majorité renforcée est constitutionnellement nécessaire pour l’obliger à démissionner),

    • soit en conditionnant, par exemple, l’utilisation de la responsabilité ministérielle à un accord sur le futur gouvernement : autre outil de rationalisation technique, c’est la technique utilisée en Allemagne pour gérer les crises (appelée motion de censure constructive, également utilisée en Espagne et en Belgique). Elle permet de coupler absence de majorité stable au Parlement et stabilité importante de l’exécutif. En effet, s’il est facile d’être contre le précédent gouvernement, il est souvent plus difficile de se mettre d’accord sur le futur. Le risque est par contre de se retrouver face à un gouvernement disposant d’un soutien faible au Parlement,

  • favoriser l’apparition d’une majorité stable à l’Assemblée Nationale : c’est une technique dite de rationalisation politique du pouvoir. En jouant sur les modes de scrutin pour les élections législatives, il est possible d’orienter les résultats vers l’apparition d’une majorité stable à l’Assemblée Nationale, stable car issue d’un seul parti politique ou d’une coalition à forte unité. Le scrutin majoritaire (à un ou deux tours) est celui qui retranscrit le mieux cette volonté. Ce fut l’une des techniques utilisées à la création de la Ve République pour renforcer la stabilité du régime. Si on couple cette technique à un retour du droit de dissolution, le régime qui découle de ces changements a tendance à favoriser un exécutif fort.

 

La Ve République, de par la volonté de ses créateurs de renforcer de manière considérable l’exécutif, a rationalisé le parlementarisme de telle manière que les mécanismes de responsabilité n’ont presque aucune vocation à être maintenus dans leur forme actuelle :

  • rationalisation politique : introduction du scrutin majoritaire à deux tours aux élections législatives,

  • rationalisation technique : suppression des conditions au droit de dissolution de l’Assemblée Nationale, prise en compte des seuls votes en défaveur du gouvernement lors d’une motion de censure,

  • mais aussi :

    • création du domaine réglementaire,

    • élection du Président de la République au suffrage universel direct,

    • mainmise de l’exécutif sur la procédure législative,

    • pouvoirs propres du Président de la République…

 

Tous ces éléments ont favorisé une bipolarisation de la vie politique autour de partis politiques fortement hiérarchisés car orientés en priorité vers les élections présidentielles (nécessité dans ce cadre d’un chef « charismatique »). Cette hiérarchisation partisane introduit un phénomène de discipline parlementaire au sein des assemblées, et ainsi, couplée à une initiative législative quasi exclusivement gouvernementale, une qualification possible de « chambre d’enregistrement » pour le pouvoir législatif. On constate alors une disparition de facto de la responsabilité ministérielle, ce qui est logique puisque que toute crise politique a pratiquement été rendue impossible. Le Président de la République, chef de l’Etat et chef du parti majoritaire (sauf en cas de cohabitation, mais la situation risque de ne plus se représenter depuis le début des années 2000), conserve quant à lui le droit de dissolution comme arme de dissuasion contre des députés qui se verraient trop indépendants (même s’il est peu probable que l’occasion se présente en période normale). Au final, à l’opposé du régime d’assemblée, dérive du régime parlementaire au profit de l’Assemblée Nationale, la France a évolué vers un régime présidentialiste, dérive de ce régime parlementaire au profit du Président de la République.

Comme dans le premier cas, le régime présidentialiste ne présente plus les conditions traditionnelles de la séparation dite souple des pouvoirs (mécanismes d’action réciproque) et a ainsi tendance à favoriser une hiérarchisation des pouvoirs au profit du Président de la République. D’une fonction d’arbitre, il devient alors capitaine (certains ont pu parler d’un monarque républicain).

 

Au final, les mécanismes de responsabilité ne sont aujourd’hui plus que des outils aux mains de l’opposition pour faire valoir une opinion qui sinon ne serait pas entendue. C’est une bien maigre consolation face à l’absence de pluralisme institutionnel.

 

En conclusion, il est erroné de dire que la Ve République ne permet pas de mettre en jeu la responsabilité ministérielle. C’est juste que ce régime a été conçu de telle manière qu’il ne peut pratiquement plus exister de crise entre les organes législatif et exécutif, ou au sein du législatif (comme sous les IIIe et IVe Républiques), et donc de responsabilité politique (mécanisme de résolution d’une crise). La voie la plus simple pour rationaliser le régime (le rendre stable et efficace) passait en effet par une hiérarchisation de fait des pouvoirs, non pas au profit d’une assemblée par définition plurale, mais au profit d’un pouvoir exécutif dirigé par un seul homme (ce qui rend factuellement caduque toute séparation des pouvoirs, et ainsi, au sens de l’article 16 de la DDHC, tend à remettre en cause le principe démocratique). En ce sens, le présidentialisme est une réponse simple à un problème complexe, et à ce titre considéré comme problématique. Vouloir y répondre d’une autre manière, sans compromettre une certaine efficacité et stabilité du régime (nécessaire à son bon fonctionnement), ne peut passer que par l’acceptation de l’idée qu’à une question complexe ne peut être trouvée qu’une réponse complexe (au sens des théories de la complexité développée notamment et principalement par E. Morin). Et le plus intéressant dans tout cela est que cette réponse est encore à construire.

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