Commentaire du Statut de Rome de la CPI – Article 27 (Introduction)

L’ouvrage Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Commentaire article par article, dirigé par Jullian Fernandez et Xavier Pacreau, vient de paraître aux Editions Pédone. J’ai eu la joie de faire partie de l’équipe de rédaction et de m’occuper à ce titre du commentaire de l’article 27 visant la question des immunités au regard de la compétence de la Cour. Je vous livre ici l’introduction de cet article et vous laisse aller lire la suite dans ce bien bel ouvrage.

 

Statut de Rome T. 1 et 2 . Editions Pedone

 

Article 27 – Défaut de pertinence de la qualité officielle

1. Le présent Statut s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle. En particulier, la qualité officielle de chef d’État ou de gouvernement, de membre d’un gouvernement ou d’un parlement, de représentant élu ou d’agent d’un État, n’exonère en aucun cas de la responsabilité pénale au regard du présent Statut, pas plus qu’elle ne constitue en tant que telle un motif de réduction de la peine.  

2. Les immunités ou règles de procédure spéciales qui peuvent s’attacher à la qualité officielle d’une personne, en vertu du droit interne ou du droit international, n’empêchent pas la Cour d’exercer sa compétence à l’égard de cette personne.

Juridiquement fondamentale pour l’efficacité de la justice pénale internationale, la question de la non-pertinence de la qualité officielle devant la Cour pénale internationale n’a toutefois pas retenu très longtemps l’attention des rédacteurs du Statut de Rome. Ainsi, dès le mois de mai 1996, le Comité préparatoire concluait-il que  « [c]ompte tenu des précédents des autres tribunaux – Nuremberg, Tokyo, Yougoslavie, Rwanda – les délégations étaient favorables à l’idée d’exclure du statut toute possibilité d’invoquer la qualité  officielle de chef d’État ou de gouvernement ou de haut fonctionnaire d’un gouvernement, cette qualité ne devant pas exonérer un accusé de sa responsabilité pénale » [1]. Cette notion de qualité officielle permet de distinguer celui qui peut légalement représenter l’autorité publique de celui qui agit  « en qualité purement privée » ou qui n’agit  « pas pour le compte de l’Etat » [2]. Elle a pour corollaire l’imputation des actes officiels de cet individu à l’Etat dont il est l’organe [3], et à l’Etat seul [4]. Cet Etat  fait donc généralement écran à toute mise en œuvre de la responsabilité de l’individu-organe [5]. En ce sens, après la cessation de ses fonctions, l’individu ne peut non plus voir sa responsabilité engagée pour de tels actes, puisqu’ils ne lui sont pas directement imputables.

Au regard de la construction d’une juridiction pénale internationale permanente, maintenir une telle exception à la mise en œuvre de la responsabilité individuelle [6] reviendrait à lui renier toute effectivité, en protégeant les plus hauts responsables des crimes de droit international. C’est en ce sens que le premier alinéa de l’article 27 du Statut de Rome pose comme principe que le Statut « s’applique à tous de manière égale, sans aucune distinction fondée sur la qualité officielle », et ainsi, que la qualité officielle ne peut être reconnue comme motif d’exonération de la responsabilité pénale ou de diminution de la peine pour les crimes reconnus par le Statut. Le second alinéa précise qu’aucune immunité, ni aucun privilège de juridiction, ne peut empêcher la Cour d’exercer sa compétence à l’égard d’une personne, que cette immunité soit reconnue au niveau international ou au niveau interne. Il existe en fait trois niveaux d’attribution des immunités. Le premier est le niveau interne, il  correspond à la question de l’immunité d’un national devant les juridictions nationales. Cette question est traditionnellement réglée par le droit constitutionnel propre à chaque Etat. Le second niveau est celui des relations bilatérales, ou niveau bilatéral, correspondant à la question de l’immunité d’un étranger devant les juridictions nationales. Ce niveau est réglé soit par des accords bilatéraux, soit par des accords multilatéraux telle que la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques (1961), soit par la coutume internationale. Le troisième et dernier niveau est le niveau international, à savoir la question de l’immunité d’un individu devant une juridiction internationale. A côté de l’imputabilité réglée par le premier alinéa, ce deuxième alinéa de l’article 27 touche à la question de l’immunité dite ratione personae [7], qui « fait interdiction au juge d’user de son pouvoir dès lors qu’une personne immune est défendeur devant lui » [8]. Elle est attachée à son bénéficiaire en tant que titulaire de  la fonction protégée, telle par exemple la fonction de diplomate ou de chef d’Etat, et prend fin avec la cessation par la personne de ses fonctions.

En rappelant l’absence de distinction dans l’application du Statut en raison de la qualité officielle et la non pertinence des immunités internes et internationales devant la Cour, le Statut s’attache à régler ces deux questions de l’imputabilité et des immunités au niveau supranational, respectivement en codifiant, au premier alinéa, un principe coutumier de responsabilité individuelle de l’individu-organe (I), et en intégrant, au second, une disposition conventionnelle nécessaire concernant les immunités personnelles (II). Pour être complet sur la question, il faudra également mesurer la portée spécifique de ces dispositions, tant au niveau interne qu’au niveau bilatéral, quant aux principes de complémentarité et de coopération (III).

I. Le rappel coutumier de l’individualisation de la responsabilité

A. Perspective historique et travaux préparatoires

B. Caractère coutumier et portée au niveau international

II. Un apport conventionnel nécessaire concernant les immunités personnelles

A. Travaux préparatoires et perspective historique

B. Immunités personnelles, Etats tiers et organisations internationales

III. Immunités, complémentarité et coopération judiciaire

A. Complémentarité

B. Coopération

[1] –  Comité préparatoire pour la création d’une cour criminelle internationale,  Résumé des travaux du Comité préparatoire au cours de la période allant du 25 mars au 12 avril 1996, 7 mai 1996, U.N. doc. A/AC.249/1, p. 26, § 90.

[2] – Commission pour le droit international,  « Projet d’articles sur la responsabilité des États  – textes adoptés par le Comité de rédaction : articles 10, 11, 12, 12 bis, 12 ter et13 – reproduit dans le compte rendu analytique de la 1345e séance », 7 juillet 1975, Annuaire de la Commission du droit international, 1975, Vol. I, p. 236, § 12.

[3] –  Voy. Joe VERHOEVEN, « Les immunités propres aux organes ou autres agents des sujets de droit international », Le droit international des immunités : contestation ou consolidation ?, Bruxelles, Larcier, 2004, p. 62 : « [i]l y a lieu d’entendre par « organes » toutes les personnes (agents, fonctionnaires, etc.) dont les actes engagent l’Etat en droit international  ».

[4] – Principe rappelé par le TPIY, Le Procureur c. Tihomir Blaskic, Affaire n° IT-95-14-AR108bis, Arrêt relatif à la requête de la République de Croatie aux fins d’examen de la Décision de la Chambre de première instance II, 29 oct. 1997, § 38. Voy. notamment Hans KELSEN, « Collective and Individual Responsibility for Acts of State in International Law »,  Jewish Yearbook of International Law, n° 226, 1948, pp. 230-231 ; Benedetto CONFORTI, Diritto internazionale, 6e éd., Naples, Editoriale scientifica, 2002, 457 p., p. 229.

[5] –  Voy. Roberto AGO, Quatrième rapport sur la responsabilité des Etats, U.N. doc. A/CN.4/246, Annuaire de la Commission du droit international, 1972, Vol. II, pp.80 et suivantes ; Doudou THIAM, Quatrième rapport sur le projet de code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité, U.N. doc. A/CN.4/398, Annuaire de la Commission du droit international, 1986, Vol. II-1, § 237 ; Anne LAPORTE, Essai sur les conditions de la responsabilité pénale des chefs d’Etat et de gouvernement en droit international public, Thèse de doctorat, Université du Maine, 2000, 674 p., p. 13 note 60.

[6] – Certains voient dans une telle exception une immunité  dite  substantielle ou  ratione materiae. Nous renvoyons à l’analyse très pertinente du Professeur COSNARD qui démontre en quoi le qualificatif d’immunité est impropre en l’espèce. Voy. Michel  COSNARD, « Immunités »,  in Denis ALLAND, Stéphane  RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Paris, PUF, 2003, pp. 802-803.

[7] – Appelées également « immunité de la fonction » ou « immunité personnelle ».

[8] – Michel COSNARD, « Immunités », in Denis ALLAND, Stéphane RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, op. cit., p. 803.

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